LA DICOTOMÍA CONSENSO Vs. PACTO ENTRE SOBERANOS

Estanislao de Kostka Fernández Fernández
Doctor en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid

La palabra dicotomía nos permite interpretar el debate entre el consenso en la elaboración de los estatutos y el supuesto pacto entre soberanos. El diccionario de la Real Academia define el término como la división de algo en dos partes mutuamente exclusivas, es decir, o una o la otra congruente a la afluencia central.

Por tanto en las reflexiones que siguen partimos de que ambos conceptos son excluyentes y contradictorios. Pero iniciemos nuestro punto de vista desde el principio, ya que nos estamos refiriendo a la titularidad de la iniciativa en el proceso estatutario español y al modo en el que se elabora ese estatuto.

¿Se trata de un consenso entre las distintas entidades que participan en el proceso estatutario, o por el contrario podemos hablar de pacto entre soberanos? La respuesta es clara y contundente: se trata de un consenso y en ningún caso puede ser calificado de pacto entre soberanos.

Veamos cuales son los argumentos que nos llevan a tal afirmación. Como señalábamos se trata analizar la titularidad de la iniciativa, así como el proceso que permite la elaboración de un estatuto. En cuanto a la iniciativa estatutaria hay que señalar en primer lugar que no se sigue el procedimiento ordinario de aprobación de una Ley Orgánica, como establece la Constitución en los artículos 87,88 y 89, sino que el procedimiento es especial, recayendo la iniciativa, salvo casos de interés general que aconsejan iniciar el proceso autonómico a la Cortes Generales (Artic. 144 C.E.), a la Diputaciones Provinciales y a los Ayuntamientos, exigiéndose en algunos casos que esa voluntad sea ratificada por el cuerpo electoral (Artic. 151.1 C.E.) o por la Cortes Generales (Artic. 144 a) y b) y Disposición Transitoria 5ª). A ello hay que añadir que la iniciativa de elaborar y aprobar un Estatuto corresponde también a una Asamblea en la que estarían integrados los Diputados y Senadores elegidos por las provincias del territorio en cuestión, o bien por estos y los Diputados Provinciales.

Es precisamente este modo de ejercer la iniciativa legislativa la que otorga a este tipo de normas un carácter estrictamente consensual. La negación del carácter consensual es el punto de partida que permite a una parte de la doctrina, estimar que precisamente ese consenso le atribuye una naturaleza de “Ley paccionada” que es producto de un pacto entre soberanos. Aquí es precisamente donde se encuentra el centro de la dicotomía entre consenso y pacto soberano.

Por tanto, y modo de conclusión, cualquiera que sea el proceso de formación de un Estado Federal, la norma fundamental que surge de la relaciones entre el poder central y las colectividades no es en ningún caso producto de un pacto entre soberanos, sino del consenso que se genera en el proceso estatutario.